Ústavní soud nálezem ze dne 11.února 2020 (sp. zn. Pl. ÚS 38/17) částečně vyhověl návrhům dvou skupin senátorů ve věci střetu zájmů veřejných funkcionářů. Ústavní soud zrušil uplynutím dne 31. prosince 2020 ustanovení § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů. Zrušil tedy konkretizaci rozsahu nahlížení do registru oznámení veřejných funkcionářů. Odklad vykonatelnosti tohoto nálezu až uplynutím dne 31. 12. 2020 má umožnit zákonodárci přizpůsobení právní úpravy novým podmínkám. Důvodem zrušení těchto ustanovení bylo v zásadě to, že způsob zpřístupňování údajů z registru oznámení u veřejných funkcionářů spočívající v přímém zveřejnění údajů z registru oznámení není pro dosažení sledovaného legitimního cíle potřebný, tudíž porušuje právo na soukromí, konkrétně právo na informační sebeurčení dotčených osob podle čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Na jedné straně tedy platí, že každý veřejný funkcionář (zastupitel), ať již v uvolněné nebo neuvolněné pozici, musí počítat s určitým omezením svého soukromí, které je odůvodněno nezbytnou kontrolou jeho činnosti při nakládání s veřejnými prostředky a požadavkem na transparentnost veřejné správy. Je tedy povinen provádět majetková přiznání v souladu se zákonem o střetu zájmů. Na druhé straně v souladu s principy legitimity a proporcionality není za účelem dosažení nezbytné kontroly veřejných funkcionářů nutné tyto údaje plošně zveřejňovat, aniž by subjekt vyhledávající údaje byl aktivní v jejich zjišťování. Změna podložená nálezem Ústavního soudu by tedy měla v zásadě vést k nastavení systému nahlížení do všech majetkových přiznání pouze na žádost. Nemělo by však dojít k omezení rozsahu ohlašovaných údajů, ale pouze k omezení (vyloučení) údajů přístupných bez žádosti.
Návrh senátorů
Návrh senátorů byl v původní podobě širší. Navrhovatelé totiž usilovali nejen o změnu v rozsahu veřejně přístupných údajů z centrálního registru a o změnu rozsahu ohlašovaných údajů, ale též o rozlišení povinností, které dopadají na uvolněné, resp. neuvolněné zastupitele. Navrhovatelé měli snahu ve svých podáních chránit neuvolněné zástupce obce. Nepřiměřenost právní úpravy střetu zájmů byla spatřována již v samotném zahrnutí neuvolněných funkcionářů pod režim zákona o střetu zájmů. Navrhovatelé akceptovali legitimní cíle právní úpravy, kterými je zodpovědný a transparentní výkon státní správy, udržování důvěry ve veřejné instituce a ochrana veřejných prostředků. Zpochybňovali však, že prostředek, který zvolil zákonodárce, je k dosažení těchto cílů vhodný ve vztahu k neuvolněným místostarostům a neuvolněným členům rad. Důvodem bylo mimo jiné to, že tito funkcionáři často svoji pravomoc ani neuplatní a současně pobírají zpravidla spíše symbolické odměny, které nemusí vyvážit jejich povinnost zvláštního majetkového přiznání dle zákona o střetu zájmů. V reakci na stanovisko Vlády ČR navrhovatelé též uvedli, že neodlišování postavení uvolněného a neuvolněného funkcionáře obce představuje snahu odradit osoby, které neuvolněné funkce vykonávají, od zájmu tyto funkce vykonávat, a tím může nepřímo způsobit zánik malých obcí a jejich umělé slučování a tím ohrozit právo na samosprávu. Na malých obcích je podle navrhovatelů tzv. transparentnost dána přirozenou cestou.
Pro případ, že by Ústavní soud neakceptoval vyloučení neuvolněných funkcionářů z dopadu právní úpravy střetu zájmů, bylo navrženo omezení nahlížení do centrálního registru oznámení ve smyslu stávajícího zpřístupnění anonymně komukoliv veřejnou datovou sítí na portálu Ministerstva spravedlnosti.
Navrhovatelé též brojili proti rozsahu poskytovaných majetkových údajů, které ve svém důsledku zasahuje do sfér dalších osob mimo veřejné funkcionáře samotné.
Argumenty Ústavního soudu
Ústavní soud shledal zásah do práva na soukromí spočívající v samotném poskytování údajů o majetku, příjmech a závazcích za proporcionální ve vztahu k legitimnímu cíli, kterým je v tomto případě zabránění výkonu veřejné moci ve prospěch zájmů soukromých (jejímu zneužívání).
Ve věci návrhu na vyloučení neuvolněných funkcionářů se Ústavní soud neztotožnil s tím, že by vyjmutí neuvolněných funkcionářů samosprávných celků z režimu zákona o střetu zájmů mělo být zdůvodněno např. skutečností, že neuvolnění funkcionáři se na výkonu veřejné moci podílejí minimálně, případně vůbec, dostávají za výkon funkce nízké odměny, resp. že obcím narůstá další administrativa. Relevantním kritériem pro zákonnou regulaci střetu zájmů má totiž být samotný výkon veřejné moci, tj. potenciál existence střetu zájmu veřejného a zájmu soukromého. Kritériem pro začlenění konkrétních osob do režimu zákona o střetu zájmů je potencionální riziko střetu zájmů spojené s výkonem konkrétní funkce v rámci veřejné moci. Zde pak není rozdílu mezi funkcionáři uvolněnými a neuvolněnými, neboť rozsah jejich kompetencí při výkonu veřejné moci je stejný.
Ve věci způsobu zpřístupňování údajů z registru oznámení u veřejných funkcionářů spočívající v přímém zveřejnění údajů z registru oznámení dospěl Ústavní soud k závěru, že není pro dosažení sledovaného legitimního cíle potřebný, tudíž porušuje právo na soukromí, konkrétně právo na informační sebeurčení dotčených osob podle čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud předesílá, že při hodnocení intenzity zásahu do soukromí a práva na informační sebeurčení veřejného funkcionáře je třeba rozlišit dvě jeho formy. V případě, kdy musí veřejný funkcionář oznámení o majetku, příjmech a závazcích pouze podat, je intenzita zásahu nepochybně menší než v případě, kdy takové oznámení podává s vědomím, že se vzápětí jeho majetkové poměry stanou bez dalšího „věcí veřejnou“, tedy se stanou součástí veřejně přístupného registru oznámení. V prvém případě jde z povahy věci o oznámení určené k tomu pověřenému orgánu, kdežto ve druhém případě jde o okruh blíže neurčených osob (prakticky kdokoli) bez vazby na výkon veřejné funkce (z hlediska místa a času, tedy např. obyvatel obce v určitém volebním období veřejného funkcionáře), které k těmto oznámením mají neomezený přístup. Čím širší okruh osob se může s majetkovými poměry veřejného funkcionáře seznámit, tím intenzivnější zásah do soukromí může tato osoba pociťovat. Shledal-li proto Ústavní soud napadená ustanovení zákona týkající se samotné úpravy podávání oznámení o majetku, příjmech a závazcích za ústavně konformní, neaproboval tím bez dalšího, že je ústavně konformní i režim zveřejňování (resp. zpřístupnění) takto získaných údajů.
Ve věci zpřístupňování údajů Ústavní soud dovodil, že v případě, že oznámení nebudou přístupná anonymně, nýbrž jen na základě příslušné žádosti, nebude to znamenat nemožnost získat požadované informace. Současně půjde o řešení daleko šetrnější z hlediska základního práva na informační sebeurčení. Podání příslušné žádosti totiž nepředstavuje nic jiného než prokázání určitého zájmu a žádoucí motivace obstarat si dané údaje a mělo by v praxi fungovat jako jakýsi „filtr“, který by měl odradit takové anonymní zájemce, vedené pouhou zvědavostí anebo dokonce i zájmy a pohnutkami, které si vůbec nezasluhují žádné právní ochrany. Současně by to mohlo vést k tomu, že veřejní funkcionáři budou tyto údaje poskytovat s větší důvěrou, že nebudou zneužity k jiným účelům.
S ohledem na nález Ústavního soudu bude muset dojít též k přehodnocení ustanovení § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, a to právě ve vazbě na zrušovaná ustanovení § 14b téhož zákona týkající se rozsahu zveřejňovaných informací. Podle stávající právní úpravy (§ 13 odst. 3) má každý právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem (zákonem o střetu zájmů) do registru oznámení, přičemž oznámení vyjmenovaných veřejných funkcionářů, mezi něž patří uvolnění zastupitelé a dále neuvolnění starostové, místostarostové a radní, jsou (v rozsahu daném zákonem o střetu zájmů) dostupná bez předchozí žádosti. Pozn. U další skupiny veřejných funkcionářů platí již nyní možnost nahlížení pouze na základě žádosti. Pokud jde o rozsah oznamovací povinnosti uvolněných i neuvolněných zastupitelů, na tom se nic předmětným rozhodnutím Ústavního soudu nemění. Zastupitelé tak musí i nadále reflektovat zákonnou povinnost podávat oznámení o osobním zájmu, o činnostech, o majetku, jakož i o příjmech a závazcích, a to v souladu se zákonem stanovenými lhůtami. Přitom oznámení o osobním zájmu se váže k jednotlivým jednáním příslušného orgánu a vyjadřuje poměr k projednávané věci. Ostatní oznámení se váží k registru oznámení.
Chcete vědět víc?
JUDr. Tereza Snopková, Ph.D.
Autorka je právničkou ARROWS advokátní kanceláře. Specialistka na právo životního prostředí, veřejnou správu a obecní samosprávu.
Pokud chcete získat více informací, neváhejte kontakovat autora článku, případně nám na sebe zanechte kontakt pro zasílání aktuálních novinek z oblasti samosprávy.
