Zasedání zastupitelstva obce v době mimořádných opatření

Pozn. Článek je průběžně upravován podle vývoje situace (pův. text z 12.3.2020).

Podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) je zasedání zastupitelstva obce veřejné. Veřejnost zasedání je podstatným znakem zasedání zastupitelstva a vztahuje na celý průběh zasedání. Zákon neupravuje žádnou výjimku z této zásady. Veřejnost zahrnuje přítomnost nejen občanů obce, ale i dalších zájemců.
Počet osob účastnících se zasedání zastupitelstva nelze předem omezit. Ani kapacitní omezení prostoru nemůže narušit podstatu ustanovení § 93 odst. 3 obecního zřízení (tedy neomezenou veřejnost zasedání). V případě zájmu většího počtu osob o účast na zasedání je nezbytné zajistit větší prostory.

V rámci řešení mimořádné situace a postupného omezování pohybu osob bylo nejprve mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví stanoveno, že zákaz akcí s účastí přesahující ve stejný čas 100 osob se nevztahuje na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných osob, které se konají na základě zákona. Tj. počet účastníků zasedání zastupitelstva nebyl mimořádným opatřením ze dne 10.3.2020 omezen. Obdobné znění obsahovalo i krizové opatření vlády ze dne 12.3.2020, které redukovalo počet osob na jedné akci na 30.

K zajištění ochrany účastniků zasedání zastupitelstva bylo možné zvažovat technická opatření, která umožní na jedné straně veřejnost jednání včetně možnosti veřejnosti vyjadřovat se a současně zajistí fyzickou bezpečnost osob formou jejich oddělení.

Nicméně krizovým opatřením vlády ze dne 15.3.2020 č. 215 byl zakázán volný pohyb osob na území celé České republiky. Výjimky z tohoto zákazu výslovně neobsahují možnost účasti na zasedání orgánu veřejné moci, které se koná na základě zákona. 

Pro tuto novou situaci Ministerstvo vnitra dané usnesení metodicky rozvedlo a pokynem (https://www.mvcr.cz/clanek/koronavirus-informace-mv.aspx) sdělilo, že zasedání zastupitelstva se může konat pouze za podmínky, že je jednání nezbytné a zcela nevyhnutelné. Není-li tato podmínka splněna, pak zasedání nelze konat, a případně svolané zasedání je třeba zrušit. Zasedání se zruší obdobně jako se svolává, tedy zveřejněním informace na úřední desce i způsobem umožňujícím dálkový přístup, případně dalšími v místě dostupnými prostředky (obecní rozhlas, informace na budově, v níž se zasedání koná, apod.).

Danou situaci dále ovlivnilo usnesení vlády č. 274 ze dne 23. 3. 2020 (122/2020 Sb.), o přijetí krizového opatření týkajícího se jednání zastupitelstev obcí a krajů, a to s účinností od 24. 3. 2020 od 0:00 po dobu trvání krizového stavu. 

V tomto usnesení bylo 

a) I. uloženo územním samosprávným celkům z důvodu omezení svobody pohybu na území České republiky konat zasedání zastupitelstev, pouze pokud je to nezbytné k přijetí opatření souvisejících s řešením nouzového stavu nebo ke schválení právních jednání nezbytných k dodržení termínů nebo zabránění bezprostředně hrozícím škodám (např. nezbytná rozpočtová opatření, změny pravidel rozpočtového provizoria, zajištění pomoci obyvatelstvu, nezbytná volba orgánů územních samosprávných celků), a to prostředky komunikace na dálku umožňujícími účast členů zastupitelstva na zasedání zastupitelstva v reálném čase bez jejich osobní přítomnosti; účast veřejnosti spočívající v její osobní přítomnosti je tímto vyloučena; a b) II. doporučeno územním samosprávným celkům, průběh zasedání zastupitelstev konaných podle bodu I nejvyšší možnou měrou zpřístupnily veřejnosti pomocí prostředků komunikace na dálku, a to přinejmenším pořízením a zveřejněním zvukového záznamu.

K tomu Ministerstvo vnitra vydalo metodický pokyn, v němž konstatovalo, že dané usnesení vlády přináší výjimku z účasti veřejnosti na jednání zastupitelstva,  a dále popsalo, co to je nezbytnost zasedání zastupitelstva. 

Nicméně dne 6.4.2020 přijala Vláda ČR usnesení, kterým vše zvrátila... a současně došlo ke zrušení usnesení č. 274 ze dne 23. 3. 2020, publikovaného pod č. 122/2020 Sb.

• Usnesením č. 388 ze dne 6. 4. 2020, publikovaným pod č. 151/2020 Sb., rozhodla vláda o přijetí krizového opatření ve smyslu § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. Tímto opatřením bylo s účinností od 7. 4.  2020 od 0:00 po dobu trvání nouzového stavu
• uloženo
  • 1. členům zastupitelstev územních samosprávných celků a ostatním osobám, včetně veřejnosti z důvodu omezení svobody pohybu na území České republiky, aby při osobní účasti na jednání zastupitelstev územních samosprávných celků dodržovali mezi sebou odstup nejméně 2 metry a použili ochranné prostředky dýchacích cest (nos, ústa) jako je respirátor, rouška, ústenka, šátek, šál nebo jiné prostředky, které brání šíření kapének;
  • 2. územním samosprávným celkům, aby vhodným způsobem zabezpečily
    • dodržení povinnosti podle bodu 1, spočívající v dodržování odstupů účastníků jednání zastupitelstev územních samosprávných celků nejméně 2 metry;
    • zachování možnosti veřejnosti uplatňovat zákonná práva spojená s účastí na jednání zastupitelstva.
• doporučeno
  územním samosprávným celkům, aby zajistily, pokud je to možné
  • 1. účast členů zastupitelstev územních samosprávných celků a ostatních osob, včetně veřejnosti na jednání zastupitelstva územního samosprávného celku prostředky komunikace na dálku umožňujícími účast v reálném čase bez jejich osobní přítomnosti, např. formou videokonference nebo telekonference, pokud umožňují uplatňovat zákonná práva spojená s účastí na jednání zastupitelstva;
  • 2. v případě osobní účasti členů zastupitelstev územních samosprávných ceků a ostatních osob, včetně veřejnosti na jednání zastupitelstva územního samosprávného celku oddělení členů zastupitelstev územních samosprávných celků od ostatních osob vhodnými prostředky např. jejich účastí v oddělené místnosti nebo konání zasedání v otevřeném prostoru.
  • 3. přiměřeně aplikovat tato opatření i při jednáních svých ostatních kolektivních orgánů.

K tomu opětovně vznikla metodika Ministerstva vnitra (https://www.mvcr.cz/clanek/informace-ministerstva-vnitra-k-dopadum-usneseni-vlady-c-388-ze-dne-6-4-2020-151-2020-sb-o-prijeti-krizoveho-opatreni-tykajiciho-se-jednani-zastupitelstev-obci-a-kraju.aspx), v níž je kromě jiného uvedeno, že okruh projednávaných témat zastupitelstvem není nijak omezen a veřejnost není z účasti nijak vyloučena.

Podle § 92 odst. 3 obecního zřízení je zastupitelstvo obce schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. Jestliže při zahájení jednání zastupitelstva obce nebo v jeho průběhu není přítomna nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce, ukončí předsedající zasedání zastupitelstva obce, přičemž do 15 dnů se koná jeho náhradní zasedání. V případě, kdy se jednotliví zastupitelé nemohli účastnit s ohledem na individuální karanténu, nebylo nutné řešit tuto individuální neúčast, pokud jinak byla zajištěna usnášeníschopnost. Ministerstvo vnitra ve svém pokynu pro obce pro aktuální situaci (v zákazu volného pohybu osob) uvádí (platilo pro období před účinností výše citovaného usnesení vlády ze dne 23.3.2020), že: Pokud se zasedání koná, musí obce z důvodu zabránění šíření onemocnění přijmout vhodná organizačně-technická opatření pro jednání zastupitelstva. V krajním případě lze přistoupit i k vyloučení osob z jednací místnosti (nikoli však z účasti na zasedání). Nesmí však dojít k porušení zásady veřejnosti zasedání zastupitelstva (§ 93 odst. 3). Je proto nutné zajistit, aby se každý mohl zasedání účastnit alespoň zprostředkovaně, tedy aby mohl v reálném čase sledovat průběh zasedání a uplatňovat právo vyjádřit na zasedání stanoviska k projednávaným věcem, pokud mu toto právo náleží [§ 16 odst. 2 písm. c)].  Pro situaci po přijetí usnesení vlády č. 274 ze dne 23. 3. 2020 připravilo Ministerstvo vnitra metodický pokyn, v němž uvedlo: Na rozdíl od běžného stavu opatření výslovně stanoví povinnou distanční přítomnost členů zastupitelstva obce, tedy přítomnost mimo jednací místnost (tzv. „na dálku“), avšak v reálném čase. Výrazem „v reálném čase“ je třeba rozumět v čase, kdy probíhá zasedání. Typickými příklady, jak lze zasedání provést, jsou videokonference nebo telekonference, při nichž jsou členové zastupitelstva obce „přítomni“ při jednání distančním způsobem (nikoli tedy fyzicky v jednací místnosti), avšak „on-line“. A dále:  V rámci zasedání zastupitelstva by mělo dojít jen k projednání věcí, které jsou ve smyslu krizového opatření nezbytné. Jiné záležitosti by projednávány být neměly. Krizové opatření totiž stanoví výjimku z principu veřejnosti zasedání (§ 93 odst. 3), a tu je proto nutné vykládat restriktivně. Jejím smyslem je zajistit rozhodování nejnutnějších záležitostí při současném zajištění ochrany před šířením nákazy, nikoli umožnit, aby vyloučení veřejnosti bylo využito pro řešení jiných než nezbytných záležitostí. Zde lze doplnit, že vládní opatření se zabývá "osobní přítomností" veřejnosti, jakož i zastupitelů. Současně je třeba upozornit, že zákon o obcích neumožňuje z účasti veřejnosti žáddnou výjimku. Nicméně bez ohledu na výklad zákona o obcích, popř. Ústavy je třeba konstatovat, že s účinností od 7.4.2020 již výše uvedený výklad není relevantní, neboť došlo další změně (usnesení vlády č. 388 ze dne 6. 4. 2020), po které povinnost distančního jednání ani omezení na nezbytné záležitosti ani zákaz osobní účasti veřejnosti ve vztahu k zasedání zastupitelstva neplatí. "Samospráva je opět zaručena."

 

Četnost zasedání zastupitelstva
Podle zákona o obcích platí, že zastupitelstvo obce se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Zákon o obcích však na tento limit nenavazuje žádný negativní následek pro obec. Ten by byl uplatněn v případě, že by se zastupitelstvo nesešlo po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet, tj. tak, aby byl přítomen zákonem stanovený počet zastupitelů.
V tomto případě je na místě postup Ministerstva vnitra podle § 89 odst. 1 obecního zřízení směřující k rozpuštění zastupitelstva.

Pro případ vyhlášení zákazu volného pohybu osob bylo v pokynu Ministerstva vnitra uvedeno, že po dobu krizového opatření předmětné lhůty neběží (viz pokyn Ministerstva vnitra k usnesení vlády č. 274 ze dne 23. 3. 2020). Při naharzení krizového opatření novým opatřením pak tento výklad zřejmě už neplatí.

Postavení zastupitele – neúčast na zasedání
Z hlediska zastupitele je třeba uvést, že podle § 83 odst. 1 obecního zřízení je kromě jiného povinen zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, plnit uložené úkoly, a hájit zájmy občanů obce. Pokud jde o účast na jednání, nejedná se o povinnost, kterou by bylo možné pod sankcí vymáhat. Jedná se primárně o politickou a morální odpovědnost konkrétní osoby zastupitele naplňovat svoji veřejnou funkci. Pokud jsou na straně zastupitele objektivní důvody, pro které se zasedání nemůže účastnit (např. karanténa, nemoc, čerpání dovolené apod.), pak zcela jistě nejde o neplnění svěřených úkolů a stanovených povinností. Kromě toho může být z účasti omluven s ohledem na mimořádné okolnosti.

 

Je třeba konstatovat, že ve stávající situaci v České republice je rozhodovací činnost na úrovni zastupitelstva na období zákazu volného pohybu osob omezena (osobní indispozicí, omezováním ze strany státu, obavou z šíření nemoci atd.). Následně může být ovlivněna nemožností dosáhnout potřebného rozhodovacího kvora (s ohledem na dobíhající individuální karantény nebo onemocnění). V této i jiné situaci je možné využít přenesení vybraných úkolů k rozhodnutí radě, případně starosty obce tak, aby řízení obce bylo více flexibilní pro další období. Konkrétní postupy je třeba řešit individuálně dle potřeb obce. K tomu je třeba dopnit, že v době vyhlášení krizového stavu (kam patří též nouzový stav) se informace o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce zveřejní na úřední desce obecního úřadu alespoň po dobu 2 dnů před zasedáním zastupitelstva obce. Ovšem záležitosti, které se netýkají vyhlášeného krizového stavu, mohou být na tomto zasedání projednávány pouze tehdy, jestliže byla informace zveřejněna nejméně 7 dnů před zasedáním zastupitelstva obce.